OMS. Protocollo per eliminare il commercio illegale di prodotti del tabacco: una panoramica

Tradotto da: The Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products: an overview. WHO FCTC

Il protocollo per eliminare il commercio illegale di prodotti del tabacco è un trattato internazionale con l’obiettivo di eliminare tutte le forme di commercio illegale di prodotti del tabacco attraverso un pacchetto di misure che i paesi, che agiscono in cooperazione tra loro, devono adottare: è una soluzione globale a problema globale.

Il protocollo è stato messo a punto in risposta alla crescita del commercio illegale di prodotti del tabacco, spesso transfrontaliero. Il commercio illegale costituisce una grave minaccia per la salute pubblica perché facilita l’accesso ai prodotti del tabacco, rendendoli spesso più economici ed alimentando in tal modo l’epidemia del tabacco e minando le politiche di controllo. Provoca inoltre perdite sostanziali delle entrate statali e allo stesso tempo contribuisce al finanziamento di attività criminali internazionali.
Tali questioni sono state considerate così gravi che le Parti della Convenzione quadro dell’OMS sul controllo del tabacco (OMS FCTC) hanno deciso che era necessario un nuovo trattato internazionale (il protocollo) per affrontare in modo specifico il commercio illegale. Il protocollo si basa sull’articolo 15 della Convenzione dell’OMS, che fa riferimento alle minacce create dal commercio illegale e alle misure che i paesi devono adottare per prevenirle.
Il protocollo è stato negoziato dalle Parti della FCTC dell’OMS per diversi anni ed è entrato in forza il 25 Settembre 2018. Il protocollo è aperto alla ratifica e all’adesione delle Parti della FCTC dell’OMS. L’Italia non lo ha ancora ratificato.

Obiettivi e elementi chiave del protocollo

L’obiettivo del protocollo è l’eliminazione di tutte le forme di commercio illegale di prodotti del tabacco. Per “commercio illegale” di prodotti del tabacco, nel contesto del protocollo, si intende qualsiasi pratica o condotta, proibita dalla legge, relativa alla produzione, spedizione, ricezione, possesso, distribuzione, vendita o acquisto di prodotti del tabacco.
Al fine di prevenire il commercio illegale, il protocollo mira a garantire la catena di approvvigionamento dei prodotti del tabacco attraverso una serie di misure messe in atto dai governi. Richiede l’istituzione, entro cinque anni dall’entrata in vigore del protocollo, di un regime globale di tracciabilità e rintracciabilità, comprendente sistemi di localizzazione e rintracciabilità nazionali e regionali e un centro globale di condivisione delle informazioni, individuato nel Segretariato dell’FCTC dell’OMS.
Ulteriori disposizioni per garantire il controllo della catena di approvvigionamento includono le licenze, i requisiti di conservazione dei registri e la regolamentazione delle vendite, sia via Internet che quelle esenti da dazio, e del trasporto internazionale.
Per far fronte al commercio illegale, il protocollo definisce i reati, individua le responsabilità e i pagamenti per la merce sequestrata nonché lo smaltimento dei prodotti confiscati.
Altri obblighi mirano a rafforzare la cooperazione internazionale, con misure in materia di condivisione delle informazioni, cooperazione tecnica e di contrasto, reciproca assistenza giudiziaria e amministrativa ed estradizione.

PANORAMICA DEL PROTOCOLLO PER ELIMINARE IL COMMERCIO ILLEGALE DEI PRODOTTI DEL TABACCO

Alla luce dell’inconciliabile conflitto tra gli interessi dell’industria del tabacco e gli interessi della salute pubblica, il protocollo contiene obblighi particolari riguardanti l’industria del tabacco. Le Parti devono garantire che qualsiasi interazione con l’industria del tabacco sia effettuata con la massima trasparenza e, in relazione alla tracciabilità e alla rintracciabilità, le Parti non devono delegare nessuno dei loro obblighi all’industria del tabacco.
Il protocollo entrerà in vigore novanta giorni dopo il deposito del 40° atto di ratifica, accettazione, approvazione, conferma formale o adesione. Il Meeting delle Parti (MOP) sarà l’organo di governo del Protocollo una volta entrato in vigore e sarà composto da tutte le Parti aderenti al Protocollo.

L’attuazione del protocollo richiederà una stretta cooperazione tra le Parti e le organizzazioni internazionali con esperienza nei settori pertinenti (compresi dogana e criminalità internazionale) e, a livello nazionale, tra i diversi settori di governo. Questa collaborazione intersettoriale e internazionale sarà cruciale per il successo dell’obiettivo del protocollo.
Il protocollo è diviso in sezioni, che sono sinteticamente delineate di seguito.

PARTE I Introduzione

  • Negli articoli 1 e 2 sono stabilite la terminologia usata nel protocollo nonché il rapporto tra esso e altri accordi e strumenti giuridici.
  • Nell’articolo 3, viene dichiarato l’obiettivo del protocollo: “eliminare tutte le forme di commercio illegale di prodotti del tabacco, in conformità con i termini dell’articolo 15 della Convenzione quadro dell’OMS sul controllo del tabacco”.

PARTE II Obblighi generali

  • L’articolo 4 stabilisce gli obblighi generali delle Parti che ratificano il protocollo, tra cui:
    • adottare misure per controllare la catena di approvvigionamento del tabacco, i prodotti del tabacco e le attrezzature per la produzione;
    • cooperare reciprocamente per rafforzare il rispetto della legge;
    • scambiarsi informazioni;
    • accrescere l’efficacia delle pertinenti autorità e dei servizi;
    • assicurare che sia fornito quanto necessario, in termini di assistenza, supporto tecnico e sviluppo di capacità, per raggiungere l’obiettivo del protocollo.
  • L’articolo 5 impone alle Parti di proteggere i dati personali degli individui nell’attuazione del protocollo.

PARTE III Controllo della catena di approvvigionamento

  • L’articolo 6, relativo alle licenze, impone alle Parti di rendere soggette a licenza la fabbricazione, l’importazione e l’esportazione dei prodotti del tabacco e delle attrezzature di fabbricazione. Altre attività, come la coltivazione del tabacco o il trasporto e la vendita all’ingrosso di prodotti del tabacco, dovrebbero essere autorizzate ove possibile, considerati i contesti nazionali. L’articolo delinea quindi le misure da adottare affinché il sistema delle licenze sia efficace.
  • L’articolo 7, due diligence, l’attività di analisi e di approfondimento di informazioni relative ai rapporti commerciali. Spiega ciò che le Parti devono fare per garantire che tutte le persone e le imprese coinvolte nella catena di approvvigionamento del tabacco, dei prodotti del tabacco e delle attrezzature di fabbricazione svolgano la due diligence in merito ai loro rapporti commerciali. L’articolo descrive i requisiti della due diligence, tra i quali l’identificazione completa del cliente.
  • L’articolo 8, tracciabilità e rintracciabilità, richiede che, entro cinque anni dall’entrata in vigore del protocollo, sia istituito un regime internazionale di tracciabilità e rintracciabilità (che sarà vitale per le indagini sul commercio illegale), con un “focal point globale per la condivisione delle informazioni”: il Segretariato. Le parti dovranno inoltre istituire sistemi di localizzazione e rintracciamento nazionali / regionali e focal point nazionali che collegheranno i sistemi nazionali con il focal point globale, per la condivisione delle informazioni. Ciascuna Parte dovrà inoltre garantire, entro cinque anni dall’entrata in vigore del protocollo, che i pacchetti di sigarette rechino contrassegni di identificazione univoci (contenenti informazioni essenziali relative ai prodotti).
  • L’articolo 9 descrive i tipi di informazioni che le Parti devono richiedere, di rilevare ed archiviare alle imprese coinvolte nella catena di approvvigionamento. Tali informazioni dovrebbero includere la data e il luogo di produzione, lo stabilimento di produzione, le informazioni sul primo cliente, il mercato previsto per la vendita al dettaglio e il percorso di spedizione previsto. L’articolo spiega inoltre in che modo le Parti dovrebbero mirare a condividere, tra di loro, le informazioni registrate.
  • L’articolo 10, relativo alle misure di sicurezza e prevenzione, spiega in che modo tutte le persone e le imprese, soggette a licenza ai sensi dell’articolo 6, devono adottare le misure necessarie per impedire che i prodotti del tabacco vengano deviati in canali di commercio illegale, garantire che tutte le transazioni finanziarie e i pagamenti siano soggetti a determinate condizioni, e assicurare che le violazioni siano soggette a adeguate procedure penali, civili o amministrative e relative sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.
  • L’articolo 11 richiede che qualsiasi transazione via Internet o media simili sia soggetta agli stessi obblighi di qualsiasi altra transazione coperta dal Protocollo e che le Parti dovrebbero prendere in considerazione il divieto delle vendite al dettaglio tramite Internet.
  • L’articolo 12 stabilisce che, nelle zone franche, le Parti devono attuare controlli efficaci della fabbricazione e delle transazioni nel settore del tabacco e dei prodotti del tabacco, compreso il divieto di mescolare i prodotti del tabacco con prodotti non derivati ​​dal tabacco. Le parti devono inoltre adottare misure per garantire che il trasporto e il trasbordo internazionali siano in linea con le disposizioni del protocollo.
  • L’articolo 13, che copre le rivendite duty free, dispone che le Parti attuino misure efficaci per sottoporre tali vendite a tutte le disposizioni del protocollo pertinenti.

PARTE IV Reati

  • L’articolo 14 spiega quali condotte devono essere considerate illegali nel rispetto dei principi del diritto interno di ciascuna Parte. Tali condotte comprendono la produzione, la vendita all’ingrosso, l’intermediazione, la vendita al dettaglio, il trasporto, la distribuzione, lo stoccaggio, la spedizione, l’importazione o l’esportazione di tabacco, prodotti del tabacco o attrezzature di produzione, senza pagare le tasse applicabili e altri tentativi di contrabbando di tali prodotti. E’ a discrezione delle Parti la decisione relativa a quale condotta illecita costituisce reato.
  • L’articolo 15 dispone che ciascuna Parte deve adottare misure per stabilire la responsabilità delle persone giuridiche per i comportamenti illeciti di cui all’articolo 14. A seconda della legislazione vigente nello Stato, la responsabilità può essere di tipo penale, civile o amministrativo.
  • L’articolo 16, relativo alle azioni penali e alle sanzioni, impone a ciascuna Parte di adottare (in conformità alla legislazione nazionale) misure per garantire che le persone ritenute responsabili del comportamento illecito di cui all’articolo 14 siano soggette a sanzioni penali o non penali efficaci, proporzionate e dissuasive.
  • All’articolo 17, in materia di pagamenti di sequestri, le Parti sono incoraggiate a prendere in considerazione l’adozione di misure che autorizzino le autorità competenti a riscuotere un importo proporzionale alle tasse e ai dazi persi ad opera di coloro che sono coinvolti nel commercio illegale.
  • L’articolo 18 stabilisce che tutto il tabacco confiscato, i prodotti del tabacco e le attrezzature di fabbricazione devono essere distrutti, utilizzando i metodi più rispettosi dell’ambiente o eliminati in conformità con la legislazione nazionale.
  • L’articolo 19 spiega che le Parti dovrebbero adottare misure per consentire consegne verificabili e, ove lo ritengano opportuno, usare tecniche investigative speciali, come la sorveglianza elettronica e le operazioni sotto copertura, per combattere il commercio illegale. Le Parti sono incoraggiate a cooperare tra loro per contribuire allo sviluppo di capacità, in questo settore.

PARTE V Cooperazione internazionale

  • L’articolo 20 sulla condivisione di informazioni generali riguarda gli obblighi di segnalazione delle parti. Insieme alle segnalazioni FCTC dell’OMS, le Parti dovranno riferire in merito ai sequestri di prodotti del tabacco e alle tasse evitate, alla quantità o al valore di prodotti del tabacco e ai metodi utilizzati nel commercio illegale. Le parti devono cooperare tra loro per sviluppare la capacità di raccogliere tali informazioni (che sono riservate).
  • L’articolo 21 riguarda gli scambi di informazioni sull’applicazione del protocollo (soggetto al diritto interno o ai trattati internazionali pertinenti) tra le Parti. Spiega che tali informazioni possono essere richieste quando sono necessarie ai fini del rilevamento o dell’indagine sul commercio illegale. Comprende i registri delle licenze, le informazioni necessarie per l’identificazione delle persone coinvolte nel commercio illegale, il monitoraggio e l’azione giudiziaria, i registri delle indagini e delle azioni penali, i registri dei pagamenti per l’importazione, l’esportazione o le vendite esenti da dazio e i dettagli dei sequestri.
  • L’articolo 22 descrive le modalità con cui le Parti dovrebbero condividere e garantire la riservatezza delle informazioni scambiate.
  • L’articolo 23 impone alle Parti di aiutarsi reciprocamente con la formazione, l’assistenza tecnica e la cooperazione in materia scientifica, tecnica e tecnologica, direttamente o attraverso organizzazioni internazionali e regionali. Ciò può includere trasferimenti di competenze o tecnologie per la raccolta di informazioni, l’applicazione della legge, il monitoraggio e la tracciabilità, ecc.
  • L’articolo 24 spiega in che modo le Parti devono adottare tutte le misure necessarie per rafforzare la cooperazione in materia di prevenzione, accertamento, indagine, azione penale e punizione delle persone / imprese che esercitano attività illegali, anche attraverso accordi multilaterali, regionali o bilaterali.
  • L’articolo 25 chiarisce che le Parti devono adempiere ai propri obblighi ai sensi del Protocollo, coerentemente con i principi di uguaglianza assoluta, integrità territoriale degli Stati e di non intervento negli affari interni di altri Stati.
  • L’articolo 26 descrive le misure che ciascuna Parte dovrebbe adottare per stabilire la propria giurisdizione sui reati (istituita ai sensi dell’articolo 14).
  • L’articolo 27 impone alle Parti di scambiare informazioni relative a reati ai sensi del Protocollo, anche attraverso la cooperazione tra le autorità competenti, quali le forze doganali e di polizia; collaborare allo svolgimento delle indagini; fornire prove e scambi di personale; e stabilire canali di comunicazione attraverso accordi bilaterali o multilaterali.
  • L’articolo 28 spiega in che modo le Parti, in linea con i rispettivi sistemi giuridici e amministrativi nazionali, devono fornire mutua assistenza amministrativa, per contribuire a garantire la corretta applicazione delle norme doganali e delle altre leggi pertinenti in materia di prevenzione, accertamento, indagine, azione penale e lotta contro il commercio illecito. Tali informazioni possono comprendere: nuove pratiche doganali e altre tecniche di applicazione di efficacia dimostrata, nuovi trend, mezzi o metodi del commercio illegale, merci note per essere oggetto di commercio illecito o qualsiasi altro dato che aiuterebbe le agenzie designate nella valutazione del rischio ai fini del controllo e altre finalità applicative.
  • L’articolo 29 descrive in che modo le Parti devono prestarsi reciproca assistenza giudiziaria nelle indagini, nei procedimenti giudiziari in relazione ai reati stabiliti ai sensi dell’articolo 14. L’assistenza legale reciproca può rendersi necessaria, ad esempio, nella raccolta delle prove o delle dichiarazioni di una persona o nella esecuzione di ricerche e sequestri.
  • L’articolo 30, delinea le situazioni in cui ai reati stabiliti può applicarsi l’estradizione, a norma dell’articolo 14.
  • L’articolo 31 descrive le misure da adottare per garantire l’estradizione e i diritti della persona a cui si applicano la misura.

PARTE VI Reporting

  • Secondo l’articolo 32, le Parti sono tenute a riferire sullo stato della attuazione del Protocollo. Questo articolo spiega il formato e il contenuto delle loro relazioni. Le relazioni entreranno a far parte dell’insieme di relazioni periodiche sull’attuazione della FCTC dell’OMS, che le Parti sono tenute a produrre, come uno degli obblighi previsti dalla FCTC dell’OMS.

PARTE VII Disposizioni istituzionali e risorse finanziarie

  • Gli articoli da 33 a 36 riguardano questioni quali la governance del protocollo (l’istituzione, l’organizzazione e le funzioni del Meeting delle Parti – MOP), il Segretariato del protocollo (che coincide con il Segretariato dell’OMS FCTC con funzioni aggiunte), le relazioni tra il MOP e le organizzazioni intergovernative e le risorse finanziarie necessarie per raggiungere l’obiettivo del protocollo.

PARTI VIII-X Risoluzione delle controversie, elaborazione del protocollo e disposizioni finali

  • Gli articoli di queste sezioni riguardano la risoluzione delle controversie tra le Parti e questioni come la ratifica del Protocollo, la sua entrata in vigore e la modifica del Protocollo,