Penetrazione dell’industria del tabacco USA in Asia, negli anni ’80

Globalizzazione: come l’industria americana del tabacco ha abbattuto gli ostacoli alla sua espansione in Asia, grazie agli organismi internazionali del commercio

Le compagnie multinazionali trovavano l’opposizione dei coltivatori e fabbricanti locali, e dei ministri della salute, in molti paesi monopoli gestiti dallo stato erano protetti dalla competizione grazie a tariffe doganali o divieti di importazione delle sigarette. Nel 1981, Philip Morris, Reynolds  Brown & Williamson, si unirono sotto la bandiera della Cigarette Export Association (CEA), un’associazione commerciale no profit la cui missione era migliorare la posizione competitiva delle sigarette americane nei mercati esteri. Nel 1985 la CEA indirizzò una petizione all’Ufficio del Rappresentante per il Commercio degli Stati Uniti, cui potevano rivolgersi le aziende americane che ritenevano di essere oggetto di divieti e restrizioni illegali.

Secondo il Rappresentante per il Commercio dell’epoca, Clayton Yeutter, l’argomentazione che i divieti per le importazioni di sigarette dagli Stati Uniti erano basati su motivi di salute era pura ipocrisia. Nei paesi con le barriere commerciali più elevate, i governi erano super-impegnati nella produzione e vendita delle loro sigarette. “Non avrei problemi con Giappone e Corea se imponessero restrizioni motivate dalla tutela della salute – dichiarò qualche tempo dopo – ma era del tutto palese che ma non era quello che quei governi stavano facendo” … ”essi stavano invece ostacolando il commercio”. Con la bilancia commerciale in forte deficit, le richieste delle compagnie del tabacco per una apertura dei mercati trovarono ascolto da parte dell’Amministrazione Reagan.

Un tema complesso: l’inefficienza dei monopoli statali è una barriera ai consumi di tabacco
Il tema è piuttosto complesso: i monopoli statali hanno in realtà l’effetto di limitare i consumi di sigarette: i loro prodotti sono ad elevato contenuto di catrame, il fumo aspro, scarse la pubblicità e la promozione delle sigarette. Trovandosi senza competitori, le industrie statali sono spesso inefficienti e le sigarette sono costose. A quel tempo, il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale sostenevano che bisognava andare a un superamento dei monopoli statali, basando questa posizione unicamente su considerazioni economiche, senza valutare che, nel caso specifico del tabacco, una maggiore efficienza ha effetti negativi sulla salute.

Negoziati commerciali
Nel 1985, gli Stati Uniti intrapresero iniziative relative al commercio del tabacco contro Giappone, Corea del Sud, Taiwan e Tailandia. I dirigenti dell’industria dl tabacco, invitati ai negoziati commerciali, incaricarono diversi membri dell’Amministrazione Reagan di negoziare a loro nome. L’anno dopo, il Giappone decise di eliminare la tariffa del 26% sulle sigarette americane, al fine di prendere tempo su altri problemi di interscambio commerciale. Taiwan e Corea ben presto si accodarono, riducendo le loro tariffe.     

Nei due anni successivi, il consumo di sigarette in questi paesi aumentò del 10%. In Giappone l’import di sigarette americane triplicò. L’aumento dei consumi di sigarette fu specialmente alto tra le donne: dall’8,6% del 1986 fino al 18,2% del 1991. Le sigarette, che nella classifica dei prodotti più pubblicizzati, erano al 40° posto, passarono al secondo posto.
Lo stesso accadde poco tempo dopo in Corea del Sud e Taiwan

L’export di sigarette americane in Asia aumentò del 600 per cento negli anni successivi alla liberalizzazione e Yeutter che intanto era diventato Ministro dell’Agricoltura potè esprimere il suo entusiasmo nel 1990 in una conferenza stampa: “Ho appena visto i dati sull’export di tabacco, dati che raccontano una meravigliosa storia di successo”. Dopo aver lasciato il Governo, Yeutter entrò a far parte del Board di British American Tobacco.

Il confronto con la Tailandia
Tra le quattro nazioni messe nel mirino dalla Amministrazione Reagan, la Tailandia che aveva un surplus commerciale nell’interscambio con gli USA grazie all’export di prodotti elettronici, tessili ed altri, rifiutò di sottostare alle pressioni e il Ministro della Salute denunciò l’azione americana come “tobacco colonization”. Nel Governo Tailandese c’era una disputa su come rispondere agli USA. Mentre il Ministro delle Finanze, timoroso di sanzioni commerciali, sosteneva l’apertura del mercato, dall’altra parte, una coalizione formata dalle forze antitabacco (interessate ai benefici per la salute pubblica), e dal potente monopolio tailandese del tabacco (interessato a salvarsi dalla concorrenza), premevano sul Governo per mantenere le barriere alle importazioni. Alla fine, il Governo rispose che le restrizioni all’import erano cruciali per limitare il consumo di tabacco.

Nel 1989, il Rappresentante USA per il Commercio era Carla Hills, convinta che il Governo tailandese in realtà volesse solo proteggere il suo monopolio statale. Invece di invocare immediatamente le minacciate sanzioni commerciali che avrebbero potuto avere conseguenze non prevedibili, optò per presentare un reclamo al GATT (l’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, il trattato internazionale che fu sostituito dall’Organizzazione mondiale del commercio nel 1985).
Le procedure del GATT prevedevano che ai tailandesi spettasse dimostrare che: (a) barriere doganali erano necessarie per la salute pubblica; (b) rappresentassero l’approccio meno restrittivo per raggiungere questo fine; (c) la restrizione avrebbe effettivamente realizzato gli obiettivi di salute.

La disputa
Il Governo Tailandese giustificò la sua decisione sulle barriere doganali sostenendo che le sigarette americane avevano più additivi e sostanze chimiche e potevano risultare più dannose di quelle tailandesi. Dal punto di vista strettamente economico, il Governo della Tailandia con la liberalizzazione del mercato avrebbe incassato maggiori entrate, ma non avrebbe potuto ridurre i consumi. Secondo le regole del GATT, queste argomentazioni costituivano motivi validi per la chiusura del mercato.
Gli USA replicarono che i tailandesi non avevano alcun programma di salute pubblica, oltre alla chiusura del mercato e che questa chiusura serviva solo a proteggere il monopolio statale.

La valutazione indipendente da parte dell’OMS
La commissione del GATT, su richiesta della Tailandia richiese una valutazione dell’OMS che espresse le sue preoccupazioni sul fatto che il marketing delle sigarette americane, con le sue capacità di renderle particolarmente attrattive per donne e giovani, entrasse nel mercato tailandese. L’OMS segnalò i progressi che stava compiendo la Tailandia nel controllo del tabacco, soprattutto nella legislazione sulla pubblicità ed altre forme di promozione della salute. Ed anche, la scarsità dei finanziamenti ai programmi di promozione della salute che difficilmente avrebbe potuto contrastare il marketing delle sigarette americane.

Decisione del GATT
Gli Stati Uniti misero in dubbio la competenza dei rappresentanti dell’OMS nel valutare le conseguenze dell’aperura dei mercati. Alla fine la Commissione GATT rifiutò l’argomentazione che la competizione tra sigarette nazionali e sigarette americane avrebbe provocato un aumento dei consumi e sostenne che i Tailandesi avevano a disposizione altri strumenti, diversi dalla chiusura del mercato, per raggiungere gli obiettivi di riduzione dei consumi di sigarette. Impedire l’importazione delle sigarette estere, consentendo la vendita di quelle nazionali, non era coerente con l’accordo internazionale del GATT e non era necessario.
D’altra parte, la Commissione ammise che le avvertenze per la salute sui pacchetti, divieti non discriminatori della pubblicità del tabacco, e divieti di fumo nei luoghi pubblici erano coerenti con il GATT.

Conseguenze della decisione del GATT
Anche se non ammesso esplicitamente dalla Commissione e nonostante molte critiche da parte di autorevoli esperti di diritto commerciale internazionale, l’aver dichiarato la restrizione al commercio voluta dalla Tailandia “non necessaria” – posizione poi ribadita dall’Organizzazione Internazionale del Commercio – divenne un ostacolo insormontabile per l’uso delle restrizioni commerciali nel controllo dell’epidemia di tabacco.

Conflitto tra libertà di commercio e salute
Negli anni ’90 si scontravano due potenti linee di tendenza: liberalizzazione del commercio e crescita del movimento internazionale per il controllo del tabacco. L’argomento del GATT che considerava il tabacco un “bene convenzionale” il cui commercio era desiderabile al pari di prodotti tessili o elettronici rendeva chiaro che i paesi del mondo in via di sviluppo non avrebbero potuto opporsi all’ingresso delle sigarette americane. L’apertura di mercati chiusi alle compagnie straniere aumentò la competizione, stimolò il marketing, ridusse i prezzi, e fece dilagare la domanda. Il dazio in termini di salute avrebbe inevitabilmente fatto seguito.

Questa conclusione causò sconcerto tra i difensori della salute in Asia, dove i cittadini giudicarono l’esito della disfida un vero e proprio oltraggio, un sentimento che aiutò a radicare i questi paesi un forte movimento contro il tabacco. Il Governo Tailandese raddoppiò l’impegno contro il tabacco, potenziando le leggi contro il fumo nei luoghi pubblici, i divieti di pubblicità e spingendo i movimenti per la salute ad assumere una chiara posizione sul conflitto tra commercio e salute. Ma senza un nuovo approccio al tabacco nella governance multilaterale del tabacco, questa guerra era persa e l’esito rappresentò il maggior successo dell’industria del tabacco, come ebbe a dire il Direttore Esecutivo della RJ Reynold’s nell’Annual Report 1993 “Oggi, Reynold’s ha accesso al 90 percento dei mercati del mondo, dieci anni fa solo al 40 per cento. Le opportunità non sono mai state migliori”.

Accuse di ipocrisia e cinismo
Le organizzazioni che si battevano per la salute negli USA, condannarono l’ipocrisia dell’Amministrazioni Reagan e Bush senior che lavoravano per ridurre il tabacco in casa ed esportare l’epidemia all’estero. Anche quando il Ministro della salute Koop cercò di intavolare la questione invitando i rappresentanti degli altri settori dell’Amministrazione la Casa Bianca espresse la sua posizione, cioè che si trattava di questioni strettamente commerciali, al di fuori delle competenze del Ministro della salute. Nel 1990 il Vice Presidente Dan Quayle ammise candidamente: “L’espansione dell’export di tabacco dovrebbe essere condotta aggressivamente, visto che gli Americani fumano di meno ….Noi non vogliamo arretrare rispetto a quanto richiedono i funzionari della sanità pubblica ma non possiamo negare a un paese le nostre esportazioni a causa di questa politica”.

La posizione dell’industria dal canto suo, non era altrettanto candida e cinica, ma più subdolamente era: noi vogliamo solo dare maggiore i possibilità di scelta ai fumatori degli altri paesi, non vogliamo creare nuovi fumatori.

Una voce autonoma nel Governo americano
Il Ministro Koop, pur sconfitto, quando sosteneva che non si poteva pretendere che i paesi andini bloccassero il commercio di cocaina, mentre si sosteneva l’export americano di tabacco, ebbe a dichiarare “Credo che la cosa più vergognosa che ha fatto questo paese è stato di esportare malattia, disabilità e morte vendendo le nostre sigarette al mondo intero. Ciò che le compagnie hanno fatto è stato scioccante, ma ancora più terrificante è stato il fatto che il nostro governo le abbia aiutate a farlo”.

per approfondire:
Brandt AM. The cigarette century. Basic Books 2007. New York.
Lambert A, Sargent J D, Glantz S A, Ling P M. How Philip Morris unlocked the Japanese cigarette market: lessons for global tobacco control. Tobacco Control 2004;13:379–387. doi: 10.1136/tc.2004.008441